推进中国法治进程十大行政复议案例

为纪念行政复议法实施二十周年，中国法学会行政法学研究会、中国政法大学法治政府研究院和《中国法律评论》共同发起了“推进中国法治进程十大行政复议案例”评选活动。评选活动分为三个阶段：第一阶段经过行政机关、专家学者、社会公众的广泛提名推荐，共有95件具有代表性的行政复议案件进入初评环节。第二阶段通过专家通信评审的方式，在95件行政复议案例中遴选出了30件对行政复议制度发展具有推动性的案件。第三阶段通过专家集中评审的方式，最终产生了“推进中国法治进程十大行政复议案例”

案例目次

1.某建设公司诉永州市人民政府会议纪要案(点评专家：王周户)

2.白某诉苏州市教育局不依法履职案（点评专家：湛中乐）

3.霍某诉河西区市场监督管理局撤销告知书案（点评专家：方世荣）

4.臧某等诉宿迁市人民政府未履行被征地农民社会保障职责案（点评专家：周佑勇）

5.方某诉广州住房公积金管理中心颁发《关于旧楼加装电梯提取住房公积金的复函》案（点评专家：董皞）

6.孙某等诉河北省某市人力资源和社会保障局工伤认定纠纷案（点评专家：章剑生）

7.马某诉安徽省人民政府土地征收案（点评专家：王敬波）

8.某公司诉白山市人民政府颁发《建设用地批准书》案（点评专家：谭宗泽）

9.某经济合作社诉原中山市国土资源局颁发《国有土地使用证》案（点评专家：杨伟东）

10.李某诉临猗县人民政府公开招聘事业单位工作人员案（点评专家：曹鎏）

“推进中国法治进程十大行政复议案例”

1.某建设公司诉永州市人民政府会议纪要案

【指导要点】

1.行政执法机关要正确把握行政监督与民事合同行为边界；

2.会议纪要外部化后属于行政复议范围。

【基本案情】

    2007年8月，申请人某建设公司（以下简称申请人）中标永州市一段道路工程项目，并与第三人签订施工合同，因征地受阻等问题，项目未能按期完工。2013年12月，申请人与第三人签订补充协议，约定调整工程价款和工期，工程边拆迁边施工。由于工期拖延6年，施工环境发生重大变化，如果继续按原约定的爆破技术方案施工将严重威胁周边居民的人身和财产安全。为避免发生安全问题，第三人组织制定并报请被申请人永州市人民政府（以下简称被申请人）批准新的爆破技术施工方案。申请人按新施工方案完成约70%的工程量。2016年2月，第三人通知申请人暂停施工。同年9月，被申请人召开会议并作出《永州市政府专题会议纪要》（永府阅〔2016〕52号），会议纪要第1条第3项决定对该项目已完工程进行结算，剩余工程重新招投标，原施工单位在同等条件下可优先考虑。申请人对此不服，向湖南省人民政府申请行政复议。

申请人认为，被申请人的上述决定于法于理无据，请求行政复议机关予以撤销，并责令被申请人督促第三人与申请人继续履行施工合同。

被申请人认为，会议纪要是行政机关的内部文件，未对申请人的权利义务产生实质性影响，不是具体行政行为，不属于行政复议范围；被申请人的上述决定有充分的事实和法律依据；申请人的行政复议申请已超过法定申请期限。

第三人认为，本案属于生效民事合同履行过程中产生的争议，应当按照合同约定通过诉讼途径解决；会议纪要是第三人向被申请人汇报形成的合同履行意见，具有事实和法律依据。

【复议结果】

    复议机关湖南省人民政府撤销了涉案《永州市政府专题会议纪要》（永府阅〔2016〕52号）第1条第3项的内容，理由如下。

(一)会议纪要外部化后属于行政复议范围

    会议纪要通常在行政机关内部使用，一般不直接影响行政相对人的权利义务，原则上不属于行政复议范围，然而一旦会议纪要外部化，其议定的事项直接作为行政行为的依据并对相对人的权利义务产生影响时，则属于行政复议范围。

(二)申请人耽误法定申请期限有正当理由

    由于会议纪要和有关机关没有依法告知申请人申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，导致申请人未能自知道该具体行政行为之日起60日内向有管辖权的行政复议机关提出行政复议申请。这种情况，属于正当理由耽误法定申请期限的情形，耽误期间应当依照行政复议法第9条第2款的规定予以扣除。因此，申请人于2017年3月30日向省人民政府提出行政复议申请，并未超过法定期限。

(三)会议纪要的议定事项超越法定职权

    被申请人并非涉案合同的主体，不具备行使合同权利、履行合同义务的资格，其通过会议纪要决定解除申请人与第三人签订的合同，实际上是以行政手段干预合同关系，强制解除合同。因此，被申请人以行政手段强制干预解除合同关系超出其法定职权范围，根据行政复议法第28条第1款第3项规定，应当予以撤销。

【专家点评】

让依法行政基本要求“融入”行政运作方式之中——评某建设公司诉永州市政府会议纪要案

王周户

（西北政法大学法治陕西建设协同创新中心主任、教授、中国法学会行政法学研究会副会长）

    在许多行政复议（包括行政诉讼）案件中，一般都是基于会议纪要及其所承（记）载的内容（议定事项）能否作为一种具有法律效力的依据来适用于对某个行政案件的处理，从而对所涉及的相关权利义务内容能否形成有效约束力来进行考虑的。然而本案却是直接将政府机关会议纪要记载事项纳入行政复议范围予以受理和审查并予以撤销，应当说在推进依法行政和加快法治政府建设方面具有极其重要的实践应用价值和标志性意义。

(一)会议纪要事项纳入行政复议属于本案标志性的特征

 从原《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）第9条第12项到后来《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）第8条第15项，其共同点就是都将会议纪要定位于“记载会议主要情况和议定事项”。

 对于会议纪要能否被纳入行政复议（包括行政诉讼）范围进行救济和审查，主要存在两点疑问：一般认为行政复议以具体行政行为作为对象，而会议纪要在性质上属于对会议情况和议定事项的记载，相当于一种纪录资料，既非一种决定性法律文书，也非一种规范性文件，不具备具体行政行为特征和要素；纳入行政复议进行救济的属于外部具体行政行为，而会议纪要在适用领域属于行政组织体制内告知会议内容的，发送对象和领域在行政系统范围内。也许正是考虑为了进一步厘清这两点问题，《条例》就剔除掉了原《办法》中会议纪要适用于“传达会议情况和议定事项”的作用，从而更加明确会议纪要属于具有档案性质的“记载会议主要情况和议定事项”的功能定位。

 其实在质疑会议纪要能否进入行政复议范围的看法中存在一个很大的误区，就是将会议纪要作为一种特定的公文形式与会议纪要作为一种载体呈现出来的内容（议定事项）混为一体了。作为一种公文形式，会议纪要主要就是对会议上所讨论的问题及其所达成的共识意见和所形成的处理方法方案的记载，有时记载内容会涉及好几个议定事项，也有时记载的只是某个特定事项（专项会议纪要），起到“立此存照”以备将来有关各方“有案可查”。如果就此种特定公文形式而言，应当属于无法纳入复议事项并进行审查的，因为我们无法想象如何或者有必要对该公文形式本身在审查之后作出“维持”或者“撤销”相关记载会议情况和议定事项的决定，除非（难道）会因为其记载事项不存在或者记载内容错误而予以撤销或者撤销责令重新记载？

 同时还应当看到，会议纪要不能简单等同于会议记录，其不是对会议过程以及会议上各种不同观点和看法的记载，其核心是对经研究形成的共识意见及其处理方法、解决方案等会议情况和议定事项的记录。这种议定事项中就某个事项所形成的共识意见和处理方法、解决方案（视会议形成的具体内容来定）可能就是一个行政决定，参会各方都要作为依据和按照要求予以遵守执行和照此办理的。

 在此情况下，那些具有决定内容和要求的议定事项，就以会议纪要作为呈现载体成为直接实施依据了，而所议定事项在内容上又是有关涉及公民、法人或者其他组织合法权益的一项处理决定，就应当允许利害当事人依法通过行政复议进行救济。当然，应当指出的是当事人不是对该会议纪要公文本身要求进行复议，而是对通过会议纪要作为载体所反映和体现出来的议定（决定）事项行为及其内容申请复议。因为该议定（决定）事项行为就是一个影响当事人权益的行政行为，而会议纪要属于反映和证明该行政行为存在的载体。

 回到本案来看，复议机关是以永州市人民政府《专题会议纪要》（永府阅〔2016〕52号，以下简称52号会议纪要）为受理事项，以52号会议纪要第1条第3项决定内容为审查对象，经过审查后以“撤销被申请人《专题会议纪要》（永府阅〔2016〕52号）第1条第3项内容”作出行政复议决定的。可以看到，由于当事人不服而申请复议的并不是整个52号会议纪要，而是该会议纪要作为载体所呈现出来的第1条第3项决定内容（即该项具体行政行为），因为会议纪要其他内容属于与当事人无关的事项。由于被申请人在会议上作出了具有实质处理决定内容的行政行为，但却并未就该事项决定内容形成一个专门独立的行政决定文书，而是以52号会议纪要作为载体予以呈现。

 在此情况下，没有了体现和承载该决定内容及其行为的专门行政决定文书，复议机关也就只能以52号会议纪要为复议事项受理的“抓手”，但复议机关也很清楚实质上不是以52号会议纪要而是以其中所体现和承载的第1条第3项决定内容为审查对象的，因而行政复议决定书在审查范围和事实以及作出复议决定的理由及其决定等方面均是围绕52号会议纪要第1条第3项决定内容（具体行政行为）进行的。应当说这是复议机关在无奈之下的一种技术处理方法，值得肯定。

 复议机关认定52号会议纪要第1条第3项决定内容依法属于行政复议受案范围的理由，就是会议纪要在形式上属于行政机关内部公文，但其中第1条第3项决定内容已经外部化且客观上也产生了影响申请人合同权益的实际效果，应当说“透过现象看本质”，很好地抓住了行政复议应当受理的具体行政行为是那种属于产生影响甚至侵犯行政相对人合法权益效果的行政职责权限行为，而非只是符合规范要求形式的典型性具体行政行为。

 同时应当指出的是判断是否属于外部行政行为，应当以行政行为是否已经成立和内容方面是否涉及行政相对人权益为标准。因为行政行为成立后就具有了公定力和既定力，而涉及行政相对人权益就说明了内容本身具有外部性，属于外部行政行为。至于程序上是否已经对外公开或者向行政相对人送达以及是否已经产生了实施效果，都不能成为确定的标准和依据。

(二)发挥行政复议优势推动依法行政彻底“融入”行政运行方式之中

 一方面，作为特定公文形式的会议纪要反映和体现了政府机关在履行政府职能和实现行政管理过程中所具有的特殊作用，应当承认和尊重这种行政运行方式的特殊地位和重要性。另一方面，在法治政府建设目标下，也要让行政运行方式遵循法治精神和符合依法行政的基本要求。因此，要更好推进依法行政和建设法治政府，就要既“懂”法治、“懂”依法行政基本要求、“懂”法治政府建设内涵，又要“懂”政府、“懂”政府体制机制、“懂”行政运行方式及其特点。

 行政复议机关作为上级行政机关，具有以下特殊优势：掌握行政管理的专业性行业性，熟悉行政运行方式和特点；基于行政隶属关系，拥有领导权以及有权“改变或者撤销”下级行政机关“不适当的决定、命令”；承担着行政执法以及保障正确适用相关法律制度的职责。也正是拥有这样的基础优势，行政复议法律制度就赋予了行政复议机关“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”的职责权限。

 在本案中，被申请人在答复中称会议纪要属于内部文件且内容只具有指导意义，不直接改变和影响工程合同双方依照合同法履行及解决争议等法律制度上的应然性为理由，但基于在行政运行方式实践中会议纪要却“行实质性影响和改变之实”的实然性事实，突破有关会议纪要文书的形式规定而进入实质审查，查清并把握住本案是行政机关在缺乏市场观念、合同意识、法治思维与法治方法下滥用行政权而作出的任性决定行为，准确解读案件中的法律关系并依法作出了撤销52号会议纪要第1条第3项决定内容，做到了依法行政基本要求为“法治底线”在行政运行方式中的坚守和适用，彰显了行政复议机关以及行政复议制度的特殊优势。

 本案也相应带来了应当进一步思考的问题，就是如何将具有原则性概括性规范性的有限的法律概念及其规定有效解读并适用于广泛、复杂的行政运行方式及其行为之中，反过来将具有很强专业性特殊性的行政运行方式上升到依法行政基本要求之中予以应有的定位和评价，真正实现“法治”与“行政”的相互融合，行政复议制度可能具有更为特殊的推动与保障作用。

2.白某诉苏州市教育局不依法履职案

【指导要点】

1.判断行政机关的法定职责应采用实质审查标准；

2.不完全履行或拖延履行也是不作为。

【基本案情】

    2018年3月至4月，申请人白某（以下简称申请人）多次通过电话、电子邮件、12345”便民服务平台、面谈等途径向被申请人苏州市教育局（以下简称被申请人）反映其女儿小白(苏州某国际学校小学二年级学生，该校系被申请人代管的民办学校)在学校遭受校园欺凌，要求被申请人按照教育部等十一部门联合印发的《加强中小学生欺凌综合治理方案》（以下简称《综合治理方案》）进行处理。

    被申请人接到反映后，开展了一系列工作，包括要求学校提供情况说明、进行现场调查、督促学校带申请人女儿看病和劝导申请人女儿回校上课、组织并指导学校及双方家长进行调解、向上级部门作出汇报等，也通过电话、网络及面谈的方式给出了相关的处理意见。复议过程中还协调白某和学校就民事赔偿达成了调解协议。被申请人认为其已按照《学生伤害事故处理办法》进行了处理，承认未按照《综合治理方案》的规定处理此事。

白某认为被申请人未按照《综合治理方案》的规定成立调查组对事件是否属于校园欺凌进行认定，构成不作为，故申请行政复议。

【复议结果】

 苏州市人民政府作出〔2018〕苏行复第53号《行政复议决定书》，责令被申请人履行职能。理由为：复议机关认为，教育部等十一部门联合印发的《综合治理方案》对各地教育行政部门在处置学生欺凌事件方面的职责进行了明确规定，被申请人应当按照该方案履行相应职责。教育行政部门负责对学生欺凌治理进行组织、指导、协调和监督，是学生欺凌综合治理的牵头单位。该治理方案对各级教育行政部门提出了履职要求。

 本案中，白某自2018年3月13日起多次通过电话、电子邮件、“12345”便民服务平台等方式向被申请人反映其女儿在学校受到同学伤害，上述过程系投诉举报。2018年4月13日，申请人至被申请人处当面沟通并提出处理要求，系申请人向被申请人提出履行职责申请。被申请人在接到白某的投诉举报与申请人的履行职责申请后，确已开展了大量工作，进行了相应的调查、指导、协助处理，并促使学校与申请人达成了协议。但被申请人的组织、指导、协调、监督未能按照《综合治理方案》的规定进行，未对案涉学校的处理结果提出明确的确认或者启动复查，构成未全面正确履行职责。

【专家点评】

不履行法定职责案件中“法定”与“不履行”的界定

——评白某诉苏州市教育局不依法履职案

湛中乐

（北京大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长）

 本案是一起典型的校园欺凌案件。校园欺凌是近年来受到比较多社会关注的热点问题，许多焦点事件引发舆论热议，影响重大。在教育法学领域，校园欺凌的法律问题研究也越发占有一定比重，学者就相关法律解释与适用、防止校园欺凌的制度设计等方面提出了不少见解，但其中需要继续深化讨论的难点依然存在。

(一)争议焦点与复议机关判断

 本案申请人的复议请求尽管相对较多，但案情比较明确。申请人白某认为他的女儿在学校长期受到同学的校园欺凌，向教育行政机关反映，要求教育行政机关依据《综合治理方案》规定的程序和方法履行职责。但教育行政机关认为校园欺凌投诉案件应当适用《学生伤害事故处理办法》所规定的程序与方法，仅履行了组织协调与调解的职责。对此，申请人不服被申请人教育行政机关的处理，认为构成行政不作为，向人民政府提起了行政复议。

 本案的争议焦点实质仅有两项：第一，《方案》规定的职责是否属于教育行政机关的法定职责；第二，未全面、完整履行法定职责是否属于“不履行法定职责”。

 针对第一个问题，复议申请人认为，《方案》作为教育部文件就是一种法规，被申请人作为下级行政机关，贯彻落实教育部文件是当然的义务。复议被申请人认为，《方案》仅仅是一种规范性文件，并非“法”的范畴，没有法律意义上的强制约束力，不根据《方案》履行职责并不构成违法。对此，复议机关的复议决定认为，《方案》作为教育部文件对各地教育行政部门的职责进行了明确规定，被申请人应当依照《方案》履行相应职责。换句话说，《方案》对教育行政机关产生了法律意义上的拘束力。

 针对第二个问题，复议申请人认为被申请人未严格根据《方案》规定的程序和方法履行职责，构成行政不作为。复议被申请人认为其已经履行了组织协调、调解的职责，虽然没有达到《方案》所规定的强度，但其积极的作为表现并不能构成法律意义上的行政“不作为”。对此，复议机关的复议决定认为，教育行政机关虽然履行了调查、组织协调与调解的职责，但依然没有达到《方案》所规定的要求，属于“未全面正确履行职责”的情况，而这种未全面正确履行职责也即《行政复议法》上规定的“不履行法定职责”。

 (二)法理分析

 就像本文标题所述，本案涉及行政机关不履行法定职责认定中“法定”与“不履行”为何意的问题，这两个问题不仅是行政法学上的经典知识点，也是现实生活中行政相对人经常遇到的。下面分步骤对此予以学理阐述。

 第一，什么是法定职责的问题。众所周知，依法行政是行政法学上的首要原则，其要求行政机关在实施行政管理时必须依法，不依法的行政行为在行政诉讼、行政复议时都会面临违法评价。然而，这一原则并非没有争议。其中，依法行政中“法”的范围在理论和实践中争议最大，而这种争议的焦点则是集中在“行政规范性文件”（或“其他规范性文件”）上。

 从一般法理上讲，行政规范性文件不属于法的范畴，不具备普遍意义上的法律效力，不应当纳入依法行政的框架中。这意味着，行政机关如果不依据行政规范性文件作出行政行为，并不能当然评价为违法；同样，行政机关如果按照行政规范性文件作出行政行为，也不能当然评价为合法。然而，从法治实践出发，行政规范性文件对我国推进法治政府建设、规范行政机关行为方面确实发挥着积极的重要作用，且事实上对包括公民在内的全社会拥有约束效果，是国家治理体系中一个不可或缺的组成要素。

 对此，学界多数取得了如下共识。其一，当行政规范性文件限制公民（行政相对人）权利、增加其义务（侵害）时，该规范性文件应当受到法律（广义）保留的检验，拥有上位法依据的情况下可以作为行政行为合法性的依据；其二，当行政规范性文件增加公民权利、减少其义务（授益）时，该规范性文件在不违反上位法的情况下，可以作为行政行为合法性的依据（行政自我拘束的法理）。

 《方案》本身作为一种行政规范性文件，并不能当然认定为“法定”，而应当将《方案》规定的内容与上述规则进行对比检验。本案中，《方案》比起《学生伤害事故处理办法》确实增加了教育行政机关在处理校园欺凌投诉案件上的职责义务，规定了更加严格和复杂的程序。然而需要注意的是，这种义务的增加是对行政机关而言的，即一个行政主体为另一个行政主体增加了义务。

 相对地，对行政相对人来说，《方案》为被欺凌学生提出了新的救济渠道，更加有利于保护他的权益，反而是一种授益性规定。因此，根据行政自我拘束的法理，本案争议的《方案》就应当纳入法定职责中“法定”的范畴，不依据《方案》作出行政行为属于不履行法定职责。

 第二，什么是不履行的问题。通常学理上称之为行政不作为问题。行政不作为案件是行政诉讼、行政复议领域的一大类型，现实中如何界定“不作为”（实定法用语即“不履行法定职责”）往往是疑难问题。通常意义上，如果属于行政“完全不作为”的情况，则认定较为明确。如行政机关应当履行发放抚恤金的义务，但相对人多次申请却依然没有答复，或公民面临人身权遭受侵害时，具有相应法定职责的行政机关予以拒绝保护或不予答复。

 问题的难点在于行政“不完全作为”的情况，此类案例实际上并不能简单全部归纳到行政不作为（不履行法定职责）的范畴。例如，按照法定职责，行政机关应当对侵害他人权益的组织处以10万元的罚款，然而实际仅处罚了1000元，此时这种行为当然属于不完全作为的情形，然而，利害关系人可以要求法院或复议机关认定行政机关属于“不履行法定职责”吗？此时，正确的方法是撤销行政行为并责令重作。

 本案与上述例子显然是不同的。那么，两者区别在哪里呢？一般认为，其一，当法规范要求行政机关作出行政行为A，行政机关确实作出了，但存在违法作出（程度不足等）情形，此时由于行政机关确实作出了规定的行政行为，不能认定其属于不履行法定职责，应当按照“撤销+重作”的方法获得救济。其二，当法规范要求行政机关作出行政行为A，而行政机关却作出了行政行为B，B与A并不是同一种类的行为且B行为并未达到A行为的要求强度（如责令限期整改与责令停业关闭），此时B行为对复议申请人或原告来说是一种授益行为，并不需要撤销，只需要以不履行法定职责的方法要求另外作出法定的A行为即可。

 (三)本案的意义

 本案澄清了行政法解释学领域的两个基本规则。其一是再次明确了约束行政机关行为，增加其义务的行政规范性文件的法律效力，肯定了行政规范性文件保护公民合法权益，推进法治政府建设方面的积极作用。其二是扩充了行政不作为的概念与内涵，理顺了行政行为类型化区分与诉讼请求的对应关系，丰富和完整了行政救济法的法理。

 体罚、学位争议、纪律处分等传统教育法案件体现的是典型的两面法律关系，学生与学校两者之间的权利义务分析构成了案件的全部。然而，与此不同的是，校园欺凌案件所体现的是教育法领域的三面法律关系。冲突的实质发生在欺凌者甲与被欺凌者乙两者之间，学校乃至教育行政机关作为责任主体负有监督、指导和教育的责任，它们与学生甲与学生乙一起构成了复杂的三面法律关系。

 如何处理好甲与乙之间冲突纠纷，既维护乙的权利，又不侵犯甲的正当权益，同时又要考虑到学校整体利益是非常考验校方智慧的。另外，作为被欺凌者来说，到底是通过民法、刑法机制追究学校与欺凌者的责任，还是通过行政法机制要求教育行政机关来维护自己的合法权益也是值得比较衡量的。本案再次体现了利用行政法救济机制（投诉、复议等）高效、便捷解决公民间纠纷的优势。

3.霍某诉河西区市场监督管理局撤销告知书案

【指导要点】

行政复议规范处理举报奖励机制。

【基本案情】

复议申请人霍某向市场监管部门举报食品药品违法行为，并在举报信中注明“如查实，申请举报奖励”。针对举报事项，市场监管部门经依法调查于2018年9月7日、12月13日对被举报人涉及的两项违法行为分别作出行政处罚决定，共计罚款4万元。2018年12月14日，市场监管部门将举报最终处理情况回复复议申请人霍某，但未涉及举报奖励事宜。

其后，市场监管部门于2019年1月29日作出《举报奖励告知书》，该告知书载明：“当事人举报违法行为对市场监管部门查处案件有帮助，请当事人自接到告知书之日起15个工作日内，本人或受托人持有效身份证件并提交举报奖励申请登记书等相关材料，申请举报奖励。我部门将根据你的申请，进行奖励审核。逾期不申请奖励的，视为放弃。”霍某认为，涉案《举报奖励告知书》违反法定程序，请求撤销涉案告知书，并责令被申请人重新告知申请人。

【复议结果】

复议机关撤销了涉案《举报奖励告知书》，责令被申请人履行举报奖励职责。理由为：复议机关认为，当事人在举报信中已经载明“如查实，申请举报奖励”，据此，可以认定申请人已明确表达了自己申请举报奖励的意愿，被申请人应当依法启动奖励程序。被申请人就举报事项作出最后处理已超过了15个工作日，故而在事实上并未启动举报奖励程序，涉案《举报奖励告知书》作出之日不能作为奖励程序的启动时间。

市场监管部门在申请人于举报材料中已经明确表明举报奖励申领意愿的情况下，要求申请人提交书面举报奖励申请登记书等相关材料，并规定“逾期不申请奖励的，视为放弃”，此举不当给申请人增加了义务。基于以上分析，复议机关依法撤销被申请人作出的涉案《举报奖励告知书》，并责令被申请人依据《食品药品违法行为举报奖励办法》第13条之规定履行举报奖励职责。

【专家点评】

一个小案件的多重指导和启发意义

——霍某诉河西区市场监督管理局撤销告知书案评析

方世荣

（中南财经政法大学教授、中国法学会行政法学研究会副会长）

申请人霍某对被申请人天津市河西区市场监督管理局提起的申请举报奖励行政复议案，案情较为简单，法律关系亦不复杂，在众多的复议案件中并非重大或疑难案件，但其仍具有相当重要的指导和启发意义。

(一)扩展行政复议受案范围的张力

行政复议法第6条规定了行政复议的受案范围，其中该条前10项以肯定式列举的方式，明确了属于行政复议受案范围的各种情形，涉及因不服行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认、违法要求义务、不履行法定职责等具体行政行为所产生的案件，但尚未明确列举有关举报奖励这一类型。本案中，复议机关根据行政复议法第6条第11项的兜底条款，即公民、法人和其他组织“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”也属于行政复议受案范围之规定，受理此案，因而成为复议实践中对这类情形受案的一个范例。

案件中，申请人霍某认为行政机关作出的《举报奖励告知书》违反法定程序，遂申请行政复议，复议机关对申请举报奖励立案审理，正确把握了行政复议法该项规定的内涵——只要被认为是侵犯公民一方合法权益的具体行政行为，且不属于法律明确排除的事项，行政复议都应积极受理。这延展了行政复议受案范围的张力，使行政复议在法定范围最大限度发挥了监督行政机关行政行为保护公民、法人和其他组织合法权益的重要功能。

(二)制约任意对公民规定程序义务

本案中，复议机关对被申请人作出的《举报奖励告知书》依法进行了监督审查。《食品药品违法行为举报奖励办法》（以下简称《举报奖励办法》）第12条规定，“负责举报调查、作出最终处理决定的食品药品监督管理部门对举报立案查处完毕后，对于符合本办法规定奖励条件的，应当在15个工作日内向举报人反馈办理结果，并根据举报人奖励意愿启动奖励程序”。原国家食药监总局对《举报奖励办法》这一规定明确说明：“办案部门在反馈办理结果时，把征求举报人领奖意愿作为是否启动奖励程序的依据，而不必再由举报人专门申请奖励。”

这表明，在启动奖励的程序上，举报人作出举报行为并符合规定的奖励条件时，只要表达了领奖意愿，行政机关就应启动奖励程序。本案申请人在举报信中曾写明“如查实，申请举报奖励”，已明确表达了自己申请举报奖励的意愿，对此，被申请人应当依法启动奖励程序。但被申请人却以《举报奖励告知书》要求申请人自接到告知书之日起15个工作日内“提交举报奖励申请登记书等相关材料，申请举报奖励”，并规定“逾期不申请奖励的，视为放弃”。

这显然存在两个方面的问题：

第一，该《举报奖励告知书》中“自接到告知书之日起15个工作日内”“提交举报奖励申请登记书等相关材料，申请举报奖励”“逾期不申请奖励的，视为放弃”等内容不符合《举报奖励办法》的规定。《举报奖励办法》第12条规定，行政机关“应当在15个工作日内向举报人反馈办理结果，并根据举报人奖励意愿启动奖励程序”。而《举报奖励告知书》却改变为要求举报人“自接到告知书之日起15个工作日内”申请举报奖励。

前者是有关行政机关反馈办理结果和启动奖励程序职责及其时效的规定，后者却是有关举报人申请义务及其时效的要求。《举报奖励办法》第14条规定，举报人应当在被告知奖励决定之日起30个工作日内，凭有关身份证明领取奖励，“无正当理由逾期未领取奖金的，视为放弃奖励”。而告知书则改变为“逾期不申请奖励的，视为放弃”。视为放弃领取奖励与视为放弃申请奖励显然是不同的，前者是指已有奖励决定之后的“领取逾期”，后者是指启动奖励程序前的“申请逾期”。可见告知书的作出，在《举报奖励办法》规定之外，另设了举报人的程序义务及后果。

第二，举报人的奖励意愿已在举报信中表达，根据《举报奖励办法》第12条的规定，行政机关应根据举报人奖励意愿启动奖励程序，但行政机关却未启动，停留在自设的要求举报人先提出申请的阶段，这实际上是未及时全面履行应有职责。

为此，复议机关认定被申请人此举不当给申请人增加了义务，决定撤销被申请人的《举报奖励吿知书》，并责令被申请人履行举报奖励职责。这一复议决定是精准、恰当的。更重要的是，复议决定虽只针对个案中的举报奖励启动程序问题所作，但却具有普遍意义。

在行政活动中，行政机关基于未正确理解法律法规的程序规定、官僚主义作风、图自身管理简单方便等原因，自行规定相对人程序义务的现象时有发生，如要求当事人提交各种不必要的证明，重复某些程序环节等，这些都违背了高效便民的依法行政基本要求，从程序角度加重了当事人的负担，也会导致相对人实体权益实现的不确定性或阻碍了实体权益实现的及时性。本案复议决定对此予以撤销，起到了以个案指导一般，具有防止和纠正行政机关任意设定公民一方程序义务的普遍意义。

(三)规范举报奖励制度的启动程序

本案行政复议的另一个指导性意义是，复议机关没有局限于对个案的依法处理，而是在作出复议决定之外，进而以复议建议书的形式，对被申请人提出了相关制度改进的建议，以解决案件背后具有普遍性的举报奖励启动程序中的缺陷。这些建议具体包括：准确认定当事人申请奖励的意愿，当事人在举报材料中已声明要求奖励的，应当认定其已经明确表达了申请奖励的意愿；在举报案件最终处理完毕后，应依法在15个工作日内根据举报人奖励意愿启动奖励程序。

如当事人未事先声明要求奖励，应当在法定期限内询问当事人的意愿，如当事人事先声明要求奖励，应当在法定期限内启动奖励程序；在启动奖励程序的法定期限内，釆取送达告知书、电话或邮箱联系等方式告知当事人等。此案审理之后，被申请人积极吸收复议机关的建议，对以往的制度规定进行了改进，规范并完善了举报奖励制度的启动程序。复议机关的这一做法，对于运用复议建议帮助行政机关改进工作也具有示范作用。

(四)更新对举报奖励法律属性的认识

举报奖励制度目前不仅应用于食品药品监管之中，在其他执法领域也已广泛运用，但对于举报奖励的法律性质尚无统一认识。不同的认识将会影响举报奖励的启动程序操作。2017年发布的《举报奖励办法》是在2013年原国家食品药品监管局与财政部联合下发的《举报奖励办法》基础上修订而成，目的是使食品药品有奖举报制度进一步规范明确和简便易行。其中有一个重要原则的变化，这就是将“依据举报人的申请奖励”转变为“行政机关主动奖励”。

笔者认为，这一转变实际上是将举报奖励由一般行政奖励改变成了以奖励为内容的行政允诺。其理论依据是，有奖举报制度的本质是信息交易，在信息交易的制度框架下，行政机关（信息获得者）有支付奖金的义务，作为交易的对象，举报人（信息提供者）自然可以获取奖金，无需申请。因此，行政机关在反馈办理结果时，把征求举报人领奖意愿作为是否启动奖励程序的依据，而不必再由举报人专门申请奖励。

关于举报奖励，目前已有三种不同理论观点：一是属于对公民的行政奖励，二是属于行政合同，三是属于行政机关的行政允诺。三者作为举报奖励有许多相似之处。但若细致分析也有一定区别。行政奖励用于表彰先进，具有选拔择优性或多方竞争性，因而一般需要当事人申报并进行评选，举报奖励显然不具有择优性和竞争性。行政合同是行政机关与相对人经过协商达成的双方合意行为，举报奖励并非经双方协商后达成的协议，因而归于行政合同似也不确切。

行政允诺是行政主体为达成行政管理目标，对不特定相对人发出的、承诺相对人实施某一特定行为后即给予相应物质利益或其他利益的单方履行义务行为。行政机关的允诺与允诺所对应相对人行为本质上是一种双方交易，一旦相对人做出了自己的行为，行政机关就必须兑现允诺，相对人就应当得到允诺的利益。这就是《举报奖励办法》经修改后所体现的本质，从程序上讲，当然不应由当事人再提出申请，否则就对其极不公平。因此，只要当事人表示愿意领奖而不是表示放弃领奖（或因无正当理由逾期不领而被推定为放弃），行政机关就应积极主动地启动奖励程序，兑现对相对人给予奖励的允诺。

本案的审理，启示行政机关及其工作人员需要更新对举报奖励性质的认识，这一认识更新对于他们主动履行奖励职责具有重要意义。

4.臧某等诉宿迁市人民政府未履行被征地农民社会保障职责案

【指导要点】

1.群体性行政复议典型案例——被申请人适格问题的确认；

2.创新运用协调调解机制，坚持靠事前调解与现场督办相结合。

【基本案情】

    2016年，被申请人宿迁市人民政府（以下简称被申请人）因重大项目建设需要，对臧某等187名申请人（以下及简称申请人）所在地某区土地进行了征收，申请人使用土地在征收范围之内。当地政府发放了征地补偿款，但未将包括申请人在内的被征地农民纳入被征地农民社会保障。

    2018年11月13日，申请人集体向被申请人递交了《关于要求将劳动年龄段被征地农民的社会保障资金记入其在保障资金专户中的个人分账户的申请》，要求被申请人按照《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府令2013年第93号，自2013年12月1日起施行）的规定，将社会保障资金记入被征地农民社会保障资金财政专户个人分账户。被申请人收到申请后，认为该申请属于信访事项，按照《信访条例》转交给某区人民政府处理，未对申请人进行回复或告知，2019年1月14日，申请人不服被申请人对其要求将社会保障资金记入个人分账户申请未回复，向江苏省人民政府提出4起行政复议申请，江苏省人民政府依法予以受理。

【复议结果】

    在复议期间，申请人撤回了复议申请，复议程序终止。但复议机关仍然对本案的争议焦点等问题进行了阐释，复议机关认为，本案争议焦点为宿迁市人民政府是不是被征地农民社会保障的责任主体。根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》《关于严格落实社会保障切实做好征地补偿安置工作的通知》（苏政办发〔2017〕34号，2017年3月2日印发）相关规定，宿迁市人民政府负有做好被征地农民社会保障的法定职责，应当依法履职。

7.马某诉安徽省人民政府土地征收案

【指导要点】

1.土地征收必须确定征地范围；

2.土地征收必须查清地类和权属，并符合规划用途；

3.土地征收应当履行告知、确认、听证程序；

4.国务院行政复议裁决制度的理解和适用。

【基本案情】

2007年7月8日，安徽省颍上县人民政府逐级上报建设用地项目呈报材料，申请征收颍上县慎城镇集体土地15.5664公顷。2007年12月28日，被申请人安徽省人民政府（以下简称被申请人）作出皖政地〔2007〕473号批复，批准了上述用地申请。申请人马某（以下简称申请人）的承包地位于拟征地范围内。

2008年8月15日，颍上县人民政府逐级上报建设用地项目呈报材料，申请征收颍上县慎城镇、江口镇、十八里铺镇集体土地15.8002公顷。2009年2月5日，被申请人作出皖政地〔2009〕54号批复，批准了上述用地申请。申请人使用的宅基地位于勘测定界图图示确定的拟征地块范围内。

【复议决定】

复议机关撤销了被申请人作出的皖政地〔2007〕473号批复，理由为，就皖政地〔2007〕473号批复，该批次用地，勘测定界图图示与勘测定界坐标点一致。根据上述勘测定界材料，本批次征地共涉及4个地块，地块1位于慎城镇颍阳社区，地块2约一半位于颍阳社区，另一半位于尤岗社区，地块3和地块4均位于尤岗社区。

但是，征地报批材料中工作人员在土地利用现状图和土地利用总体规划图上分别标注的地块形状和位置与勘测定界图不完全一致，并且存在被征收土地所有权人认定错误和征地程序缺失问题：一是本批次征地报批材料“一书四方案”中将本批次征收的4个地块全部认定为尤岗社区所有；二是地方政府在征地报批前仅向尤岗社区进行了告知、确认，未向颍阳社区居委会及颍阳社区被征地农户进行告知、确认，且在征地报批材料附具的《征地情况调查确认表》上签名的300名农户均不是本批次征地涉及的被征地农户。考虑到本案被征收土地已用于颍上第一中学等项目建设，征地补偿款也已经发放，国务院裁决确认皖政地〔2007〕473批复违法。

就皖政地〔2009〕54号批复，该批次用地存在勘测定界图图示与勘测定界坐标点不一致，勘测定界材料本身矛盾，不能确定用地位置问题。如果依据图示标注的地块确定征地位置，地块位于申请人所在的尤岗社区土楼队；如果依据坐标点确定征地位置，地块位于尤岗社区朱庄境内，不涉及申请人所在的土楼队。考虑到本批次征地具体行政行为的内容并不确定，且无论依据图示还是依据坐标点确定位置的地块均未开始使用，补偿款也未发放，国务院裁决撤销了皖政地〔2009〕54号批复。

【专家点评】

农村集体土地征收的基本构成要素

——评马某诉安徽省人民政府土地征收案

王敬波

（中国政法大学法治政府研究院院长、教授、中国法学会行政法学研究会秘书长）

新中国成立70年来，我国的土地征收制度从新中国成立之初的农民个人私有土地征收，到农业生产合作社时期形成的集体所有土地征收，随着改革开放以来经济发展的加快，土地征收制度逐步纳入法制建设轨道，特别是1986年《土地管理法》颁布以来，我国土地征收制度不断完善，相关法律法规越来越系统全面。

然而，由于长期以来我国农村集体土地产权不完整，以及个别地方政府“土地财政”的利益驱使，政府的土地征收行为出现异化现象，主要表现在：征地范围过宽，超出了为公共利益所需的范围；土地征收权行使的程序不规范，侵害了被征收农民的知情权、参与权和申诉权；征地补偿标准普遍偏低，局限在土地原产值倍数或维持原生产生活水平。对征地权行使过程监督的缺乏，使得征地权不断膨胀，导致农民集体和个人利益极易遭受严重损害。

实践中，土地征收纠纷往往具有牵扯面广、矛盾尖锐、成因复杂的特点，且一旦供地建设完成，往往具有不可逆性。行政复议制度作为一项行政机关的内部自我纠错机制，相较于行政诉讼制度具有灵活简便、全面高效的优点，对解决土地征收纠纷，规范和监督行政机关依法行使征收权发挥着重要作用。

(一)案例分析

马某诉安徽省人民政府土地征收案实际上是两个案件，是马某等人对安徽省人民政府作出的两个行政复议决定不服向国务院申请裁决，针对的原行政行为分别是安徽省人民政府作出的两个农村集体土地征收批复，即皖政地〔2007〕473号批复和皖政地〔2009〕54号批复。

关于皖政地〔2007〕473号批复，核心问题在于被征收土地所有权人认定错误和征地程序缺失问题。一是本批次征地报批材料中错误地将位于颍阳社区的地块认定为尤岗社区所有；二是地方政府在征地报批前仅向尤岗社区进行了告知、确认，未向颍阳社区居委会及颍阳社区被征地农户进行告知、确认，且在征地报批材料附具的《征地情况调查确认表》上签名的300名农户均不是本批次征地涉及的被征地农户。

考虑到本案被征收土地已用于学校等项目建设，征地补偿款也已经发放，国务院裁决确认皖政地〔2007〕473号批复违法。关于皖政地〔2009〕54号批复，核心问题在于行政行为的内容不确定。由于勘测定界图图示与勘测定界坐标点不一致，勘测定界材料本身矛盾，造成不能确定征收土地范围，从行政法理上来说该土地征收行为不成立。

考虑到争议地块均未开始使用且补偿款也未发放，国务院裁决撤销了皖政地〔2009〕54号批复。虽然这两个案件的核心问题各有不同，但是通过国务院的行政裁决，我们清晰地看到了土地征收的基本构成要素：一是土地征收必须确定征地范围；二是土地征收必须查清地类和权属，并符合规划用途；三是土地征收应当履行告知、确认、听证程序。

第一，土地征收必须确定征地范围。在征地审批工作中，勘测定界材料是确定征地位置和面积的基础依据。原国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第10条规定，建设项目用地呈报说明书应附具有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书。勘测定界图由图示与坐标点共同框定拟征地范围红线。

第二，土地征收必须查清地类和权属，并符合规划用途。我国实行土地用途管制制度，《土地管理法》第4条规定，土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。《物权法》第28条规定，因人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自人民政府的征收决定等生效时发生效力。《土地管理法实施条例》第19条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标。因此，土地征收必须查清地类和权属，并符合规划用途。

第三，土地征收应当履行告知、确认、听证程序。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中对土地征收程序作出了具体规定：“在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”需要注意的是，征前程序中的告知对象不仅包括农民集体还包括被征地的具体农户。

(二)典型意义

第一，本案是一起典型的政府违法征收农村集体土地案件，从拟征地范围红线的绘制，到现状图及规划图上位置的标识，到土地权属的认定，再到征前程序的履行，错漏频出，值得相关部门引以为鉴。土地征收行为比较复杂，不仅涉及权属、地类、规划计划等实体问题，还涉及征前告知确认听证程序问题；涉及国务院及主管部门的规范性文件；涉及省市县乡村多个层级和土地、农村、林草、社保甚至发改、环保、住建等多个部门。依法办理土地征收事项要求具体工作部门和人员一定要以人民为中心，扎扎实实、兢兢业业办好每个步骤。

第二，本案对推动征地机关重视行政告知，贯彻落实正当行政程序具有重要意义。当前，我国土地征收纠纷中的问题多集中在征地报批前告知、确认、听证程序履行不到位，被征地农民知情权保障不充分上。行政告知是正当程序的重要一环，直接影响行政行为的效力和行政程序的正当性。健全完善的征收程序能够有效保障公民财产不受非法侵犯，防止行政征收实施过程中出现暗箱操作，过程不透明，被征收人参与不够。坚持公开原则、听证原则和参与原则，对征收的目的进行公开，让民众进行评议，对征收的法律依据进行公开，对征收的流程以及征收的补偿标准和结果进行公开。确保行政相对人能够有效参与到行政征收过程中，使其了解利害得失，避免事后纠缠不清，矛盾升级。

第三，本案属于国务院最终裁决，系行政复议法第14条规定的特殊的行政复议制度，有助于正确理解和适用国务院行政复议裁决制度。申请国务院裁决的案件，往往重大、复杂，比如涉及省级人民政府作出的征地决定的案件，涉及的人数众多，利益关系复杂。此类案件办理难度较大、办理要求较高、办理时限较长；同时，国务院的裁决是最终裁决，必须慎之又慎。国务院裁决案件的审查对象，不同于一般的行政复议，它既包括国务院部门或者省级人民政府的具体行政行为，也包括就具体行政行为作出的原级行政复议决定。

国务院的行政复议裁决职责之前由原国务院法制办公室承担，2018年党和国家机构改革后，裁决职责现由司法部承担，其内设行政复议与应诉局，具体承担办理国务院行政复议裁决案件、指导监督全国行政复议工作等职责。近年来，国务院裁决坚持以化解行政争议为主线，通过监督国务院部门和省级人民政府依法行政，提升行政执法水平，加快推进法治政府建设；通过切实维护群众的合法权益，坚持以人民为中心，让群众通过每一起裁决案件感受到公平正义，保障人民群众的幸福感、获得感和安全感。

（三）拓展思考

根据现代政府理念，政府凭借行政权力启动行政征收，必须严格限定在公共利益目的的范围和程度内，而不能凭自己的意志任意行使。也就是说，行政征收权必须依附于公共利益的需要才能存在，而不能单独行使。这一点在我国立法上也有明确体现，《土地管理法》第2条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿；《物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，政府实行土地征收的前提条件应为出于公共利益需要。

然而，由于公共利益具有不确定性特点，长期以来缺乏公共利益的判定标准，致使公共利益目的虽为土地征收的法定要件，却难以对其进行合法性审查。马某诉安徽省人民政府土地征收案中其实也体现了这一问题，本案申请人针对两个批复均提出了不符合公共利益的主张，但在国务院裁决中并没有充分回应申请人的这一主张，究其根本也在于公共利益的审查缺乏标准。

值得庆幸的是，2019年8月26日公布的新修改的《土地管理法》（2020年1月1日实施）对公共利益作出了界定，第45条明确规定了可以实施土地征收的公共利益目的范围，为行政复议机关对土地征收行为的公共利益目的审查提供了明确依据，复议机关终于可以不再“打擦边球”而是直接对征收目的的合法性进行审查。

8.某公司诉白山市人民政府颁发《建设用地批准书》案

【指导要点】

1.《建设用地批准书》是否属于受理范围；

2.在被申请人自行撤销具体行政行为情况下，复议机关该如何作出复议决定;

3.行政行为的违法性继承，先行政行为违法是否导致后续行政行为违法或者无效？

【基本案情】

2011年9月29日，被申请人白山市人民政府（以下简称被申请人）发布《白山市人民政府房屋征收决定公告》，对申请人某公司（以下简称申请人）房屋所在地块进行征收。2012年11月22日，申请人与第三人某房地产公司（以下简称第三人）签订《房屋土地补偿协议书》。协议书约定，申请人将上述土地和房屋作价1600万元转让给第三人。

第三人付款时间和方式为：1.协议签订之日起10日内，第三人向申请人支付房地产出让补偿款300万元。2.申请人在最短时间清退所售房屋内招租业户，并负责所需费用。清退时间自协议生效之日起，不得超过3个月。第三人需在确认申请人清退事宜完结后10日内，向申请人支付房地产出让补偿款500万元。3.申请人将现有房屋所有权证、国有土地使用权证，会同第三人到相关部门进行验证，确认无抵押、无贷款转让涉及的法律纠纷问题后，第三人支付申请人房地产出让补偿款500万元。4申请人将验证合格的房屋所有权证、土地使用权证交付房产、国土资源部门挂牌的同时，第三人向申请人支付300万元出让补偿款。5.通过诉讼清退招租业户发生的费用双方各承担50%。6.与本次房屋土地出让补偿有关的各项税费，包括申请人及其股东的所得税，全部由第三人承担。

违约责任：1.第三人未在规定时间内付款，向申请人支付全部款项1%的违约金。2.申请人在收到第三人支付的房地产出让补偿款，逾规定期限自本协议签订起3个月内（需通过诉讼方式清退的除外）仍未清退完毕的，支付全部款项1%的违约金。3.协议签订后，申请人不出让，如已收取第三人补偿款，申请人除必须退还已收取的外，同时支付给第三人200万元的违约金；如第三人付款后终止受让，须向申请人支付200万元的违约金。4.申请人出具的房地产产权证照，要确保为无抵押、无贷款转让的，涉及法律纠纷的有效独立产权。否则，须向第三人赔偿200万元。5.此协议一式两份，申请人和第三人各执一份，自双方签字、盖章且第三人支付的首付300万元到达申请人账户之日起生效。

2012年12月3日，第三人向申请人支付了300万元。2013年6月13日，申请人向第三人发送了《关于速来确认清退事宜完结并按约定支付第二批价款的函》。2013年7月8日，申请人向第三人发送了限期解除房屋土地补偿协议书的通知，通知第三人必须于2013年8月10日前，前来申请人处确认清退事宜完结，并按约定支付第二批购买价款500万元，继续履行双方协议及商定事项。否则，申请人即视为第三人终止受让，立即解除与第三人签订的协议书。

2013年8月7日，白山市国土资源局与第三人签订《国有土地使用权招拍挂成交确认书》，将11231平方米土地（含申请人上述8965平方米土地）以435万元出让给第三人。2013年9月28日，白山市国土资源局与第三人就上述招拍挂成交的土地签订《国有建设用地使用权出让合同》。同日，被申请人就上述地块为第三人颁发《建设用地批准书》，有效期为2013年9月至2014年10月。

2013年10月10日，上述地块的《建设用地审批表》完成审批手续。2014年6月20日，第三人向申请人支付了200万元。2014年7月，第三人组织建筑公司进入上述地块，强行拆除申请人房屋并施工，实际占用申请人上述土地。

【复议决定】

复议机关作出复议决定，确认被申请人所作的《建设用地批准书》违法，理由为：被申请人为第三人颁发的《建设用地批准书》侵害了申请人的合法权益，并作出确认违法行政复议决定书。主要事实和理由是：申请人与第三人就拥有合法使用权的8965平方米土地和地上房屋签订《房屋土地补偿协议书》，但双方未履行协议书中的全部条款，申请人上述房屋的所有权和土地的使用权没有转移，仍为申请人所有。

同时，被申请人对申请人上述房屋及土地作出房屋征收决定后，未对申请人房屋及所占土地进行补偿，未将申请人上述土地的使用权收为国有，白山市国土部门就将上述地块挂牌出让，被申请人为第三人颁发了《建设用地批准书》，导致申请人合法的房屋被强行拆除，房屋所占地块被占用，该行政行为违反了《土地管理法》第13条和《物权法》第4条的规定。

【专家点评】

合法性审查范围应涵盖先行政行为

——某公司诉白山市人民政府颁发《建设用地批准书》案评议

谭宗泽

（西南政法大学行政法学院院长、教授、

中国法学会行政法学研究会副会长）

防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，是行政复议的基本功能。根据《行政复议法》第28条的规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，依法作出行政复议决定。行政复议审理范围并不受申请人的复议请求约束。

本案申请人与第三人之间存在土地使用权协议转让的约定，但该转让行为没有完成，第三人并没有取得案涉地块的占有、使用权；同时，本案被申请人发布包括案涉地块在内的房屋征收公告，但是该征收行为同样没有完成法定程序，没有将案涉土地使用权收为国有。因此，经历形式上的私法转让行为与公法征收行为之后，申请人合法享有的国有土地使用权权属并没有发生任何变化，仍然属于申请人。

而被申请人将申请人享有的土地使用权挂牌出让，没有法律依据，侵犯了申请人的财产权利，应属违法行使职权。因此，白山市国土资源局与第三人签订《国有土地使用权招拍挂成交确认书》中关于案涉地块部分亦属违法，被申请人基于第三人取得建设土地而颁发给第三人的《建设用地批准书》失去合法性基础，且该《建设用地批准书》先颁后批，违反法定程序。因此，上述具体行政行为违法，应依法撤销。

合法有效的行政行为至少应当具备主体适格，职权法定，程序合法且事实清楚，适用法律正确等要件。本案在法律适用、程序判断和裁判理由上有以下三个方面的突出特点，对类案具有指导意义。

1.本案确认了发布房屋征收决定公告并不当然产生被征收房屋所有权人丧失物权的效果。本案所涉法律关系比较复杂。被申请人发布房屋征收决定公告在前，申请人与第三人签订国有土地使用权转让协议在后，在此阶段行政行为与民事行为并存，于征收行为，行政机关未对申请人房屋及所占土地进行补偿，未将申请人上述土地的使用权收归国有，没有完成征收程序，案涉土地使用权仍然属于申请人；于使用权转让的民事行为，因没有按照约定履行合同义务，第三人也没有依照合同取得案涉土地使用权。因此，白山市国土部门将上述案涉地块土地使用权挂牌出让的条件并未成就，其将申请人合法拥有的国有土地使用权挂牌出让的行为侵害了申请人受法律保护的财产权利，出让行为违法。

本案复议机关认为，发布房屋征收决定公告并不当然产生被征收房屋所有权人丧失物权的效果。只有在依法对被征收房屋的权利人进行补偿后，案涉土地使用权收归国有的程序才完成。本案对正确理解适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》具有指导意义。

2.本案丰富了行政行为违法性继承理论。如果行政机关出让土地使用权的行政行为违法在先，即使之后行政机关颁发《建设用地批准书》的行为合法，申请人也有权以在先行政行为违法而请求复议机关撤销该《建设用地批准书》。

即使仅仅从第三人通过挂牌出让程序取得上述案涉地块土地使用权，被申请人为第三人颁发《建设用地批准书》这一行政过程观察本案，我们也会质疑本案申请人申请行政复议的资格和理由。因为，行政机关出让的是国有土地使用权，向第三人颁发《建设用地批准书》也与申请人没有利害关系，申请人似乎并不能成为行政复议的适格申请人。

然而，当我们穿透上述行为就会发现申请人请求复议的正当性在于违法行政行为的继承性。由于行政机关将本属于申请人的土地使用权违法出让在先，才有了第三人取得土地使用权并申请颁发《建设用地批准书》的后续行为。即使后续行为外观及程序并不违法，也应当因在先行政行为违法而被撤销。

3.本案对建设用地批准程序的审查坚持了行政程序的基本规则，复议机关去除了传统意义上的内部程序与外部程序的区分，坚持程序的完整性理念，认定违反行为顺序的行政行为构成程序违法。当第三人按照外部程序的要求申请建设用地获得批准，并持有《建设用地批准书》时，该被批准获得的权利具有合法外观，并不因为批准机关违反内部程序而当然被撤销。当被申请人的颁证行为因为违法性继承的理由和审批程序违法被复议机关撤销时，第三人可以援用信赖利益保护原则要求被申请人给予损失补偿。

就本案而言，申请人以违法性继承的理由要求撤销《建设用地批准书》，复议机关审理查明被申请人的行政行为同时违反法定程序，在行政机关已经解除土地使用权出让合同，已经撤销了《建设用地批准书》的情况下，作出确认行政机关颁发《建设用地批准书》的行为违法的复议决定，坚持了程序完整性理念，具有类案指导意义

9.某经济合作社诉原中山市国土资源局颁发《国有土地使用证》案

【指导要点】

1.厘清登记环节审查依据、范围、程序等问题；

2.明晰不动产登记机构的审查义务；

3.厘清不动产登记机构登记错误的责任承担。

【基本案情】

2016年，被申请人中山市国土资源局（以下简称被申请人）根据第三人李某等（以下简称第三人）提交的土地变更登记申请核发《国有土地使用权证》，将涉案土地使用权变更至第三人名下。经查明，该《国有土地使用权证》由涉案地块集体土地证变更而来，目前该《国有土地使用权证》已注销，涉案地块登记为：1.粤（2015）009282号，权利人为中山市某服装有限公司；2.国（2011）易0900948号，权利人为中山市某经济联合总社。

申请人某经济合作社（以下简称申请人）称，涉案地块自始为申请人集体所有的水田，该宗土地由集体经营，至今未知有办理过土地征收、农用地转用审批，被申请人直接批复转为工业用地，违反《土地管理法》关于“土地征收”“农用地转用”审批的权限和程序规定，同时，也规避“占补平衡”规定，属于违法进行国有土地使用权登记的行为。

【复议结果】

复议机关作出复议决定，确认被申请人核发的涉案《国有土地使用证》违法，理由为：第三人申请涉案地块的土地使用权变更登记，应按《土地登记规则》相关规定提交材料进行办理。但被申请人未能提交涉案土地登记档案中所有权发生改变的证明文件，也无其他相关的佐证材料,应视为未提供土地权属来源证明。因此，被申请人向第三人核发涉案地块国有土地使用证存在事实认定不清、证据不足的问题，明显不当。

根据《不动产登记暂行条例实施细则》第80条的规定，虽然涉案国有土地使用证登记确有错误，但涉案地块已经办理了涉及不动产权利处分的登记，涉案国有土地使用证已收回注销并核发了新的国有土地使用权证，产生新的土地使用权人，属于前述规定情形。同时，参照行政诉讼法第74条第2款的规定，涉案国有土地使用证已注销，撤销该证已无实际意义亦无可撤销的内容。故复议机关确认被申请人向第三人核发《国有土地使用证》违法。

【专家点评】

为土地登记行为及复议确立规则

——某经济合作社诉原中山市国土资源局颁发《国有土地使用证》案评析

杨伟东

（中央党校（国家行政学院）教授、中国法学会行政法学研究会常务理事）

某经济合作社不服《国有土地使用证》案（以下简称经济合作社案），是一起典型的土地登记案件，此案为规范土地登记行为，以及为此类行为审查和审理，提供了重要指引。

(一)土地登记行政案件的重大性和复杂性

从类别上划分，土地登记行政案件可归入自然资源类行政案件范畴。改革开放后，伴随着我国经济社会快速发展，土地及其上的房屋、矿产等自然资源经济价值日益凸显。相应地，因自然资源权属清、边界不明等使用权和所有权纠纷不断增多。经济合作社案，就属于众多案件中的一个。正如此案所显示，这类案件往往呈现如下特点。

一是具有重大性。此类案件涉及的案值数额通常巨大，常常少则百万元之多，多则千万、上亿甚至几十亿之重。经济合作社案中，涉案的《国有土地使用证》所载土地面积为23862.9平方米。而重大性不仅指案值大，还表现在影响重大，涉案主体多，人员众多。经济合作社案中，除涉及某经济合作社及其众多社员，还包括白鲤村、东升镇、三个第三人，以及被申请人等。

二是具有复杂性。此类案件法律关系复杂、行政关系与民事关系交织，或民事诉讼与行政诉讼纷呈，或如本案一样有多个行政行为被诉和引发多起行政案件。

三是时间跨度长。本案被诉《国有土地使用证》颁发于2007年，2018年9月本案复议申请人提出复议申请，申请时距被复议行为作出已逾十年，时间长。从实践观察，有不少时间跨度远超此案。土地等不动产几经转手，法律规定、政策安排几经变迁，事实复杂，面临取证难等难题。

正是基于上述特点，这类案件的处理不仅关系重大，影响社会稳定，而且处理难度大，事关法律关系稳定。经济合作社案，为处理此类案件和规范登记行为提供了重要参考。

(二)确立案件受理和审理规则

经济合作社案，为此类案件的受理、审理提供了重要导向，其中两个方面有重要意义。

1.积极为当事人提供救济机会

在本案中，被申请人提出涉案土地发证行为对申请人权利义务不产生实际影响，相应的土地使用证已变更灭失，申请人与土地发证行为无法律上利害关系等不予复议的理由，这均关系到行政案件的受案范围、申请人资格等基本的受理问题。除此之外，相当多的此类案件还存在是否超过复议（或起诉）时效等问题。这些问题的处理直接关系到案件能否进入正式的争议和纠纷解决渠道，并因此决定能否给当事人提供救济机会。实践中，一些复议机关在此问题上采取较严格立场，从而将案件排除在行政复议大门之外，导致公民、组织失去救济机会。在本案中，复议机关未支持被申请人提出的申请人不具有申请资格、不属于复议受案范围等主张，以实际行动给予申请人救济机会。

2.丰富确认违法复议决定的内容

行政复议法明确规定了确认违法这一复议决定方式，但对其适用范围和条件未与撤销决定和变更决定作明确区分，仅规定“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：(1)主要事实不清、证据不足的；(2)适用依据错误的；(3)违反法定程序的；(4)超越或者滥用职权的；(5)具体行政行为明显不当的”。对确认违法复议决定这一方式如何具体适用，行政复议法实施条例亦未进行细化规定，因此造成确认违法复议决定在实践中适用的难题。

对确认违法行政判决，2000年由最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》作出有益规定尝试。第57条第2款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；(二)被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(三)被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”第58条同时规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”

这些规定为2014年修订的行政诉讼法所借鉴，形成了第74条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”

虽然对这一规定的适用仍存有不同的认识和见解，但为在行政诉讼中确认违法判决的适用提供了基本指引和安排。

在本案中，复议机关查明被申请复议的国有土地使用证登记确有错误，但是涉案地块已经办理了涉及不动产权利处分的登记，涉案国有土地使用证已收回注销并核发了新的国有土地使用权证，产生新的土地使用权人，从《不动产登记暂行条例实施细则》规定看不属于更正范围。

因此，复议机关参照行政诉讼法第74条第2款规定，认为涉案国有土地使用证已注销，撤销该证已无可撤销的内容亦无实际意义，从而作出向第三人核发《国有土地使用证》违法的复议决定。本案对确认违法复议决定的适用，丰富了行政复议中确认违法的范围和适用条件，对行政复议法修订有积极意义。

(三)为不动产登记行为规范提供指引

本案以确认土地不动产行为违法而告终，复议机关的决定对规范不动产登记行为有重要参考价值。根据《不动产登记暂行条例》规定，不动产登记是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。由于不动产包括土地、海域以及房屋、林木等定着物，经济和社会价值高，与人们的生产生活关联密切。因此，不动产对保护权利人合法权益，实现经济社会关系稳定至关重要。

正源于此，《不动产登记暂行条例》第4条第2款明确规定：“不动产登记遵循严格管理、稳定连续、方便群众的原则。”严格管理意味着必须依法履行不动产登记的审查义务，在不动产登记中登记机关应依法、基于事实进行审查后作出判断。本案中被申请复议行为属于土地使用权变更登记，登记机关应按照《土地登记规则》相关规定提交材料进行办理，但在登记中登记机关未尽到审查义务，在复议中被申请人未能提交涉案土地登记档案中所有权发生改变的证明文件，也无其他相关的佐证材料，因此被认为未提供土地权属来源证明，复议机关认定被申请人向第三人核发涉案地块国有土地使用证存在事实认定不清、证据不足的问题。正是基于此，复议机关认定登记行为违法。

10.李某诉临猗县人民政府公开招聘事业单位工作人员案

【指导要点】

1.行政复议受理范围的认定——申请人未被行政机关录用，不属于《公务员法》管理范围；

2.行政合理性原则——适用同一《国家公务员制度实施方案》(以下简称《实施方案》)时初审复审资格要求解释应当一致。

【基本案情】

申请人李某（以下简称申请人）因对被申请人山西省临猗县人民政府（以下简称被申请人）在该县2017年公开招聘事业单位工作人员考试中，取消其面试资格决定不服，向复议机关申请行政复议。

申请人称，申请人参加了临猗县2017年公开招聘事业单位工作人员考试，报考单位和岗位为某服务中心管理岗，笔试成绩位列该岗位第一，进入《面试资格复审人员名单》。但在随后公布的《资格复审合格人员名单》中并没有申请人，后被告知因为申请人没有提供报到证，不符合复审要求的条件被取消面试资格。申请人认为被申请人取消其面试资格违反法律法规，违反公开、公平、公正以及诚信原则，严重侵犯了申请人的合法权益。要求撤销被申请人取消申请人面试资格的决定，责成被申请人停止执行取消申请人面试资格的行政行为。

被申请人称,被申请人公开招聘工作领导组认为申请人不能提供报到证，是证件不全，资格复审不合格，是严格依据《实施方案》的要求作出的决定，认定事实清楚，适用依据正确、程序合法、内容适当，并未违反任何法律法规的规定，更未违反公平、公开、公正及诚信原则，申请人要求撤销该决定的理由不能成立。

【复议结果】

复议机关作出决定，撤销了被申请人作出的“取消申请人面试资格”的决定，理由如下。

1.对于申请人所报考岗位要求，被申请人在复审阶段作出与初审阶段要求不一致的解释是不合理的。

2.对于是否应该提交报到证，应结合考生实际学习经历和岗位报考条件来确定，本案中结合申请人的学习经历，不应要求其提供报到证，且岗位报考条件并未要求全日制学历，申请人无需提供报到证并不违反《实施方案》和岗位报考条件的要求。基于对申请人所报岗位复审阶段的资格要求的错误解释，被申请人作出取消申请人面试资格的决定有失公允，违反了行政合理性原则，应予纠正。

【专家点评】

行政复议化解行政争议的优势解析

——李某不服临猗县人民政府公开招聘事业单位工作人员案件评析

曹鎏

（中国政法大学法治政府研究院副教授、中国法学会行政法学研究会理事）

行政复议是行政系统内的“民告官”机制，行政复议机关通过行使行政监督权实现对行政争议的行政系统内化解，行政监督权本身的综合性和能动力就决定了行政复议具有化解行政争议的天然优势。从制度设计，到实践运行，行政复议申请范围的边界、行政复议审查内容和强度的把脉，都能直接反映行政复议化解行政争议的能力。

本案有关行政机关公务人员招聘录用问题，行政复议机关受理申请后，撤销了被申请人取消面试资格的决定，并责令被申请人10日内重新作出决定，充分展现出行政复议在实质性化解行政争议进而实现对老百姓权益充分保护的能动优势。作为依法行政的“晴雨表”和法治政府建设的“助推器”，行政复议在全面推进依法治国的攻坚时期，具有不可替代的重要作用。

(一)本案的示范意义

1.行政复议受案范围的能动拓展

行政复议申请范围生动反映出行政复议机关化解行政争议的行政监督权的边界。行政复议法通过多个条款，采用肯定式概括和列举以及否定式排除的方式对行政复议的申请范围做了规定。实践中，如何正确理解并适用这些条款，既要以立法的规定为基础，同时也要充分考虑行政复议自身的定位和功能。

本案涉及公务员招录行为是否被纳入行政复议申请范围。本案的关键点是要判断公务员招录行为是否构成行政复议法第8条所明确排除的行政处分和其他人事处理决定。根据《公务员法》的规定，行政处分和人事处理决定均为行政机关直接针对公务员权利义务所作出的内部行政决定，公务员应当通过复核和申诉程序获得救济。结合案情，临猗县人民政府取消申请人面试资格的决定是否属于该条所列的内部行为，行政复议法并未作出明确规定。

鉴于申请人尚未进入公务员序列、尚未取得公务员身份，临猗县人民政府作出的取消面试决定仍然可以被看成是外化的，非行政系统内的，具有“未被法律排除的可申请性”，市人民政府受理此案既是对行政复议法的合理、正确适用，更充分体现出作为上级监督机关的行政复议机关，在申请范围确定方面的能动优势和担当。

行政诉讼受案范围旨在反映司法权对行政权监督的边界，这样一种外部控权机制就决定了司法权在监督并制约行政权的过程中要保持一定的谦抑，特别是对行政裁量权要予以适度的尊重。行政争议产生于行政系统内，行政复议机关往往又是被申请人的上级监督机关，这就决定了能够进入复议申请范围的行政争议的广度和深度。

理想状态下，从尽量实现行政系统内自我纠错、自我监督进而全面、有效倒逼法治政府建设的角度，行政复议机关基于行政监督权所固有的高权性和综合性的特点，应然状态下的行政复议申请范围不应该有过多的围栏，不管是理论意义上的内部行政决定还是外部行政决定，具体行政决定还是抽象行政决定，都应当纳入行政复议的范围，这也是认可并成就行政复议化解行政争议优势得以实现的应然之举。

基于此，在当前复议法对受案范围尚未作出修改的背景之下，对于行政机关作出的行政决定，只要不属于现行行政复议法明确排除的决定类型，复议机关应当从最大限度地实现自我监督的角度，尽可能地将行政争议化解在行政复议程序之中，这亦是充分展现行政复议具有政府自身“免疫系统”功能的必然要求。

2.合理性审查标准助力良好行政目标的实现

本案中，复议机关直接适用合理性原则进行裁决，这也是行政复议化解行政争议的优势所在。根据行政复议法的规定，行政复议机关可以对被申请决定的合理性进行全面审查，而没有局限于行政诉讼的“明显不当”标准。

所谓合理性原则，强调行政行为作出要遵守最低限度的理性要求，不得违背社会公平公正观念或法律精神，其内容和结果应当公平、适度，并合乎情理。合理性原则是法治捍卫公平正义的充分体现，是实现个案正义的核心准则，更是展现新时代良好行政和实质法治目标的基本要求。

本案中，复议机关认为对于是否应该提交报到证，应结合考生实际学习经历和岗位报考条件来确定，岗位报考条件并未要求全日制学历，申请人不提供报到证并不违反《实施方案》和岗位报考条件的要求，被申请人对申请人所报岗位复审阶段资格的要求错误解释，并作出取消申请人面试资格的决定有失公允，违反了行政合理性原则，应予纠正。复议机关也据此作出了撤销决定。

可见，在行政复议法和行政复议法实施条例尚未对合理性审查标准作出明确规定的情况下，复议机关结合法治政府建设的目标，并按照合理性原则的学理解释，对被申请决定是否违反合理性原则结合个案进行了有针对性的审查，直接回应了申请人的复议请求，实质性化解了行政争议，对于倒逼行政人员依法、审慎行使权力，从而提高依法行政水平，助力良好行政目标的实现，促进法治政府建设中老百姓获得感和满意度的提升，具有一定的示范意义。

3.法治政府建设要求政府守信

行政机关的行政行为应当遵守信赖保护原则，这是法治国家原则、法律安定性原则的必然要求，亦是对公民基本权利予以充分保护的必然要求。《全面推进依法行政实施纲要》提出，诚实守信是政府依法行政的基本要求，行政机关在作出行政行为时应当严格遵守，以保障公民合法权益、树立政府权威和公信力。诚信政府是法治政府的应有之义，更是责任政府的重要标志，是整个社会诚信体系的基础和核心。诚信政府建设一方面体现为政府依法依约办事，行为具有一致性，禁反言；另一方面体现为为社会提供诚信的环境，提供诚信制度保障，构建社会信用基础，政府要以身作则。

本案中，被申请人适用同一《实施方案》时初审和复审资格要求解释不一致。被申请人在招聘岗位条件中未要求必须是全日制学历的情况下，又在资格复审中以全日制学历的标准要求提供报到证，明显有失公允，是出尔反尔，不诚信的行为表现。复议机关作出的撤销决定，体现了对行政机关依法行政的监督，体现了对诚信政府建设的保障和助力。法治是最好的营商环境，良好营商环境的打造亦是以政府诚信为前提和基础。

行政复议通过争议化解和个案监督可以发现行政立法和行政执法领域的难点和痛点，在审查依据方面，在依据法律法规规章的同时，又可以将法治政府的基本理念和要求作为定案的标准，进而实现对法治政府建设的倒逼和促进作用，可见，行政复议既能成为检验地方营商环境法治状况的试金石，又构成提升营商环境法治保障水平的重要抓手。

(二)确保行政复议化解行政争议优势得以发挥的基本保障

相较于行政诉讼，行政复议具有化解行政争议的天然优势,包括高效、便捷、不收费，并且可以利用行政系统内上下级的领导和监督关系，直接促进行政行为的有效改进。

本案中，复议申请受理后，为了保障申请人的权益，复议机关下发了中止招聘考试的通知，但鉴于招考涉及考生众多不宜长期中止，复议机关从受理到决定仅用16日即作出复议决定，复议机关的高效裁决，既妥善解决了申请人的诉求，切实地保障了申请人的合法权益，又保证了招考工作的顺利进行，这充分展现了行政复议化解行政争议的能动优势之所在，即可以根据个案需要，灵活、高效地实质性化解行政争议。

可见，行政复议自身的特点决定了其化解行政争议主渠道的地位。为了确保行政复议的优势得以充分发挥，对行政复议自身进行改良和再造应当是最优方案，具体包括完善复议体制以实现行政系统内最大限度的超脱地位、健全复议程序规则以满足最低限度的程序公正要求，创新复议机制以展现灵活、高效化解行政争议的特殊优势，拓深复议审查标准以发挥倒逼法治政府建设的重要作用。

(三)结语：新时代法治政府建设需要复议良性发展

行政复议是新时代解决行政争议的重要途径，已成为可与行政诉讼比肩的争议化解机制，应当早日成为化解行政争议的主渠道。在新时代攻坚法治政府的背景下，行政复议良法善治的实现，既需要尊重行政复议发展的客观规律，又需要在充分考虑行政复议在我国行政争议解纷体系中应然地位的基础上，从实现不同解纷机制互补互洽、和谐共生的角度，特别是如何最大限度地激发出行政复议化解争议优势的角度，提出符合我国国情所需的中国复议发展之路。