2018-03-08
公众参与，从社会学的角度来讲是指“在环境资源保护中，任何单位和个人都享有保护环境资源的权利，同时也负有保护环境资源的义务，都有平等地参与环境资源保护事业、参与环境决策的权利。利用公众对环境问题的反馈信息，可以让政府更加准确、真实地解决和处理环境问题。这样，公众参与既增加了政策的公开性和透明度，又保证了政策反映实际、尊重民意，使公众对环境政策由消极观望转换为积极响应，使政策执行中的冲突与摩擦最大程度地减少，更加富有成效。同时，公众参与对政府的环保行政执法也有一定的监督作用。当前我国的环境问题十分严峻，环境保护已经刻不容缓，公众要求参与环境保护的呼声日益高涨。近年来，尽管我国制定了一系列关于环境保护公众参与的内容，在新《环境保护法》中也初步确立了环境保护公众参与的基本结构，但是，我国的环境保护公众参与还不成熟，还存在着许多问题。因此，本文以完善我国环境保护公众参与制度为目的，详细阐述并分析了我国环境保护公众参与中存在的几个问题，进而提出了一些关于完善我国环境保护公众参与的建议和意见。
按照西方发达国家和地区的法律理论，环境权应该与自由、平等一样，作为公民的一项基本权利，但是我国宪法并没有将环境权明确加以肯定，相应地，环境法以及单行法也没有相应的规定，这就使得公众参与缺乏法律上的权利基础。
我国现行环境法律关于公众参与的规定，主要是对环境污染破坏后的参与，缺少从源头上进行防治。在实践中，公众也主要是针对污染、破坏环境行为发生后，危害到自身利益时通过检举、诉讼等方式来维护自身的权益。环境问题具有危害的滞后性和不可恢复性等特点，这种末端参与不利于及时有效地防止环境纠纷和危害，与公众参与的根本性质有很大差距。
这主要表现在公众不能及时获取准确的信息。知情权是公众参与的首要前提，公众只有在了解具体的环境问题时，才能表达自己的意见，才能达到公众参与的效果与目的。目前，很多建设项目的环境影响评价，在公众参与之前常常不能将项目的建设情况，包括建设规模、工程的具体内容及污染物排放情况（污染物的类型、排放量的大小及其危害、所需要采取的污染治理措施、项目建设对环境的影响程度）等信息，详细、明晰地想群众传递。这就会直接导致公众不能详细地获得相关的资料，势必会影响到公众参与环境保护。
我国的公众参与不像西方国家主要是“自下而上”的方式，而大多是政府主导下的“自上而下”的形式。政府在其中发挥了绝对性的作用，它的态度基本上就决定了公众的方向。在这样一个政府主导的环境中，公众很难把自己的独立的观点、想法充分的表达出来，这就使得公众参与缺乏群众基础，使其变成了政府自己的“一言堂”，很难实现真正意义上的公众参与对政府决策的有效监督，公众参与制度也会名存实亡。
另外，一些政府部门往往为了追求经济效益，错用其“政府主导”的权利，故意地忽视那些显而易见的环境问题，从而引起了公众的反对之声。
最后，政府主导下的参与，使得一些非政府环保组织的作用处于非常有限的范围内。就国外的经验来说，环保组织应该是作为公众参与的一条十分重要的途径。然而，新《环境保护法》中将非政府环保组织局限于依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织，在实际生活中，许多民间的环保组织更多的是进行小规模的环保宣传等，无法真正参与到政府的决策中去。
首先，参与环境立法的主体范围狭小。就现阶段来讲，拥有环境立法动议权的主体只有人大代表，其他公众，社会团体均没有这项权利。
另外，公众参与环境立法的程序不完善。例如座谈会、听证会、论证会等公众参与的形式都没有比较强制性的程序规定，比较随意，是否采取完全由相关部门自由裁量。
最后，环境公益诉讼制度不够完善。环境侵权具有长期性、破坏性等特点，仅仅依靠国家机关来维护是不够的，然而，目前我国公众只能对影响自己的环境权益提起诉讼，对于公共利益的损害提起的主体要求极其严格，这在一定程度上限制了公众参与司法的路径。
环境意识是调节、引导和监控人们环境行为的内在因素，它包括环境知识、环境观念以及人们对环境的态度和环境行为的理解。公众只有具备了较强的环境意识，才会通过行使环境权利，积极参与环境保护，其意见才会有较高的参考价值。[2]但是，我国公众的环境保护意识非常薄弱，主要表现在两个方面：第一，我国大部分的公众普遍认为环境保护是国家的责任，与自己无关，只有当自己的环境利益被侵害时，才会意识到应该进行维护。第二，尽管有部分公众想要维护环境权益，然而国家和政府一次又一次地漠视他们的行动，严重打击了他们的积极性。
在我国，作为权力来源基础的环境权尚未得到法律的充分确认，在宪法中也没有明确的规定。
首先，应确立环境权的宪法地位。我国宪法对环境权的确认，可在“公民的基本权利和义务”一章中设专条，规定：“中华人民共和国公民有在良好的环境中生活和享受优美环境的权利，并负有保护环境的义务。”而遗憾的是，新修订的《环境保护法》中并未增设“公民的环境权利和义务”专章，对环境权的内容包括程序性权利、实体性权利给予全面的概括性规定。
其次，应该尽快出台公众参与环境保护的专门的法规，以填补公众参与环境保护法律规定过于零散、内容缺失等缺陷。
环境信息公开是环境知情权的重要内容，而知情权是公众参与环境保护的重要前提。所以，为了使公众的知情权能够得到保障，有关机构就必须要做好信息公开的义务。对于我国目前环境保护中的信息公开制度，本文认为应该从以下几个方面进行完善：
1.扩大信息公开的范围
根据新《环境保护法》环保部门信息公开的范围，涉及环境保护法律、法规和其他规范性文件；环境保护规划；环境质量状况等共十七条。而联合国欧洲经济理事会1998年通过的《公众在环境事务中获得信息、参与决策、诉诸司法权力的奥胡斯公约》对信息公开中信息的范畴进行了界定，除了涉及国家秘密或商业秘密及个人隐秘的资料外，其他多有信息都应向公众开放。因此，应当借鉴国外的经验，扩大我国关于环境保护公众参与中的信息公开程度。在我国目前关于信息公开范围的相关法律规定条款之后增加“兜底条款”，如“其他公众需要知悉的信息”，来避免建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护主管行政主管部门企图规避信息披露的义务。
2.规范信息的公开方式
信息的公开方式应该是易被公众接触、获取的途径。信息公开可以通过多种方式进行，包括在电子邮件，传统媒体（报纸、广播、电视），尤其是近年来十分流行的互联网等媒介。这些方式扩大了公众获取信息的渠道，使得公众能够更加及时地获得相关的信息。但需要注意的是，偏远地区可能并不具备网络软硬条件，而项目就在当地进行，对于这些地方的信息公开更适宜采用当地的传统媒体。同时，由于网络技术存在很大的不稳定性，如何保证信息能够在网络上准确地传达，也是信息发布者应当关注的问题。
要解决政府“一言堂”的处境，就必须赋予公众一定的环境执法参与权。我国《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务”。但是，该条款中并没有对政府机关的环境执法行为有相关的监督规定。这种公众监督权的缺失，很容易会形成“政府主导”的情况。所以，法律应该明确赋予公众对政府环境执法的监督权，达到公众参与环境保护的目的。
其次，明确公众监督环保部门的执法行为的途径和方式，以确保公众参与可以对行政机关的执法进行有效的监督，保障执法权的正确和合法的行使。
最后，应当参照国外先进经验，确认非政府环保组织的法律地位，发挥非政府环保组织作为公众参与环境保护的一个重要途径的作用，让有用的资源得到充分的发挥，促进我国环境保护公众参与的发展。
首先，除人大代表具有环境“提案权”外，对于在环境法中占很大比例的行政法规、规章，可以考虑赋予公众，来更好地保障公众的合法权益。
其次，针对例如座谈会、听证会、论证会等公众参与的形式在环境立法实践中的随意性较大、程序不完善等问题，应该对公众参与的立法程序进行完善。对涉及公众普遍的环境利益的重大事件或有重大分歧的立法事项，应明确以立法听证或全民讨论为法定的、强制性的参与方式；对一般性环境立法，赋予行政机关根据情况灵活采用专家论证会、座谈会、书目陈述、共同协商、征求公众意见甚至全民讨论等公众参与形式和途径。
最后，关于境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度是为了解决对“环境”损害的救济主体而设定的特殊制度，其同于对“人”的损害的主体，制度的核心在于协调对“环境”的损害与对“人”的损害的确认。环境公益诉讼的设立有十分重要的意义，其设目的是为了弥补政府在环境执法中的不足和缺陷。新法扩大了环境公益诉讼的主体，规定凡依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织，都能向人民法院提起诉讼。此举对增强公众保护环境的意识，树立环境保护的公众参与理念，及时发现和制止环境违法行为，具有十分重要的意义和作用。扩大环境公益诉讼主体的规定，是借鉴了国际惯例。国际上对诉讼主体的要求是由环境公益诉讼的性质和作用来决定的。由于专业性比较强，要求起诉主体对环境的问题比较熟悉，要具有一定的专业性和诉讼能力以及比较好的社会公信力，或者说宗旨是专门从事环境保护工作，要致力于公益性的活动，不牟取经济利益的社会组织，才可以提起公益诉讼。借鉴西方国家的经验，本文认为，我们可以赋予个人（具有中华人民共和国国籍、年满18周岁，且具有完全行为能力的我国公民）提起环境公益诉讼的权利。
一个建设项目是否符合公众的意愿，能够清楚地从公众的反馈意见中了解到，所以，必须要完善公众意见的反馈机制。为了更好地了解公众对建设项目环境影响的意见，决策方应当对所获得的反馈信息进行及时地统计，对公众提出的意见和建议进行分类汇总，理解公众意见背后的原因，找到更好的解决办法。
根据国外经验，对公众信息的反馈机制，对公众意见反馈应采取以下一种或多宗手段予以积极回应：第一，调整包括原方案在内的可供选择的方案；第二，制定和评价过去未慎重考虑的可供选择的方案；第三，补充、改进和修正原先的分析；第四，做出事实资料上的修正；第五，对未采纳的意见做出解释、列举数据和理由，并指出能够引起编制机构重新评估或进一步回答的情形。我国立法可以对此加以借鉴，建立一种良心互动的公众意见反馈机制及后续跟踪评价机制，从而有利于监督编制单位对公众意见的处理、采纳及实施情况。
针对我国公众环境保护意识缺乏这一状况，笔者认为应该从以下几个方面提高公众的环境保护意识：首先，从政府方面来说，政府有义务采取一定的方式，对公众进行环境权利与义务意识的教育。如向公众发放有关公众参与的指导手册，播放公众参与方面的教育片等。其次，从环保团体方面来说，也应该发挥其对公众进行环境意识教育的作用。最后，从公众自身方面来说，公众本身也应当不断进行自我教育，提高自己的环境保护意识，这也是最重要的一种方式。
| 高邮市人民法院 | 作者：李方杰 |
