国家部委当被告持续增加 超三成案件败诉
2016-09-08
2016-05-13 15:25:46 | 来源：正义网 | 作者：韦洪乾
北京的刘先生购买了一辆大众新速腾轿车,不久发现后悬挂撕裂10厘米,4S店工作人员经检测表示无法解决。其实,有100多名车主都遭遇了和刘先生一样的情况。经媒体报道后,一汽大众宣布召回56万辆速腾轿车,并采取了相应措施。对一汽大众采取的召回措施,国家质检总局检测后指出,还不能完全解决断轴隐患。
于是车主们联合起来,向北京市第一中级法院(以下简称一中院)提起行政诉讼,状告工信部行政审批违法:“工信部作为审批机关,没有严格按照国家标准和行业标准履行市场准入审批职责,致使大批量存在安全隐患的车辆流入市场。”
“速腾汽车‘断轴门’事件的百余名速腾车主诉工信部等众多社会关注度极高的事件以行政诉讼的方式进入我院审理。”5月11日,北京市第一中级法院召开了《与新法同行——新行政诉讼法实施一周年涉部委行政审判新闻通报会》,一中院行政庭负责人齐莹介绍说,新行政诉讼法实施一年来,涉及国务院部委的行政诉讼案件数量大幅上涨,共有34个国务院部门涉诉,部委的实体败诉率高达33.5%。也就是说,国务院部委当被告的行政案件中,有三成案件在实体判决上败诉了。
70%的涉部委一审行政案件由北京一中院审理
一中院是一个非常特殊的中级法院,按照该院院长吉罗洪的说法,就是“我院司法辖区的特殊性”:“目前近70%的涉部委一审行政案件由我院进行审理。”
有两组数据可以说明问题。一是新行政诉讼法实施一年来,一中院受理一审行政案件945件,其中国务院部委当被告的行政案件有912件,占96.5%。也就是说,一中院受理的一审民告官案件,绝大多数是告国务院相关部委的。二是一中院辖区有47家国务院部委,一年来有34个部委当被告,国务院部委涉诉率72%。
记者在会议现场发现,国务院法制办、发改委、住建部、国土资源部等30个部委应邀出席此次通报会。发改委、住建部、国土资源部等部委都曾被一中院判决败诉。
应邀出席会议的全国人大代表、北京天达律师事务所主任李大进说,国务院有30个部委前来一中院参加发布会,这是非常好的态度展示,也对全国的行政机关起到正面引导作用。
“北京一中院是非常特殊的法院。”一位参加通报会的学者在发言中说,“能让30家国务院部委来参会,从一个侧面可见一中院的特殊性。”
涉国务院部委案件是一中院行政审判的一大特色。一中院行政庭负责人齐莹在会上说,他们对涉部委案件的司法审查力度不断加强,以国务院部委为抓手推动全国执法水平显著提高,这主要体现在六个方面:一是严格监督部委准确履行法定职责,一年来有66件涉部委案件系因事实不清、证据不足败诉。二是严格监督国家部委遵守法定程序,保障当事人的程序性权利。三是严格监督部委准确适用法律,如某公司诉国家质检总局变更全国工业产品生产许可证等多起涉及部委适用法律正确性问题的案件,统一了全国执法标准。四是支持行政机关依法管理市场。五是通过司法建议等方式推动全国行政管理制度的规范和完善,如住建部针对司法建议,对一级建造师注册管理系统进行了修改,并启动《注册建造师管理规定》修订工作。六是加强法治宣传培训,共为部委进行依法行政培训十余次,培训人数达数千人,有效提升了行政机关依法行政的水平。
记者看到住建部给一中院的一份回函,开头这样写道:你院《司法建议书》收悉。首先感谢你院对我部工作的关心和支持。对于你院提出的司法建议,我部高度重视,认真进行研究。
据了解,由于一中院审理国务院部委案件经验丰富,行政审判工作一直处于全国领先地位,一些经验和做法被司法解释吸收。
国家部委当被告案件持续增加
消费者购买了家具,因质量有问题,能否将国家质检总局告上法庭?这在新行政诉讼法实施前不可能发生的事情,现在发生了,一中院将消费者状告质检总局的案例作为十大典型案例之首对外发布。
一中院行政庭副庭长龙非介绍说,消费者孔某购买了浙江某公司生产的木质家具,该家具被中国质量认证中心认证为中国环保产品,孔某对该认证及其所依据的《家具环保认证规则》提出质疑,进而向国家认证认可监督管理委员会(以下简称国家认监委)提出投诉,要求责令停止实施认证并重新修订《家具环保认证规则》。国家认监委答复说,未发现《家具环保认证规则》存在问题,未发现认证机构未按实施规则实施相应产品认证。孔某不服,向国家质检总局申请行政复议。国家质检总局经复议决定维持被诉答复。孔某仍不服,诉至一中院。
为什么把消费者状告质检总局的案件作为十大典型案例之首对外公布?“此案对扩大行政复议范围和行政诉讼范围均具有探索意义。”龙非分析认为,此案是新行政诉讼法实施首日受理的涉及产品质量认证行政管理领域的第一起行政案件;此案具有重要的典型意义,判决确认了针对认证机构制定的自愿性产品认证规则提出的投诉属于行政诉讼的受案范围;确立了对于非行政机关制定的但有一般适用性的文件,不能以其属于规范性文件为由排除司法审查。
据记者了解,新行政诉讼法实施一年来,涉部委行政诉讼案件领域大幅拓展,新类型案件不断出现。数字统计显示,一年来共有34个国务院部门涉诉,占一中院辖区国务院部门的72%。案件涉及外汇、银行业监管、建设项目水土保持、建设用海规划、新闻采编行业监管等诸多新领域。
“涉部委行政诉讼案件日趋复杂,行政行为类型日益多样化。”一中院行政庭负责人齐莹举例说,某公司计划从加拿大进口已经使用过的铁路枕木,加拿大环保部门履行《巴塞尔公约》中废物越境转移“事先知情同意”程序,向中国环保部发出征询函,环保部作出复函,认定拟进口的枕木属于禁止进口的固体废物,禁止进口我国。某公司不服该复函,将环保部诉至一中院。
吉罗洪在通报会上介绍说:“一中院成立于1995年,当年所有的行政诉讼一审案件都是以国务院部门为被告,总共有7件。随着依法治国进程的持续推进,群众法治意识不断提升,行政案件数量连年攀升,案件类型逐年增多。去年新行政诉讼法实施以来,我院审理的涉部委行政案件达到了912余件,是1995年的130倍。”
如何分析和看待状告国务院部委案件的持续增长?吉罗洪认为,行政案件数量的逐年增多,说明了更多的行政纠纷已经通过诉讼纳入到司法轨道中来,从这个角度上来讲,行政审判畅通了行政纠纷的解决途径,对缓和对立情绪,弥合各方分歧,化解行政纠纷起到了积极作用。行政审判正是通过对行政机关的司法审查及司法监督,依法规范政府权力的合法、有效行使,防止任意、任性的不当干预,促进政府职能作用的发挥,从而推进各项改革的深化及经济社会的有序发展。
不履行法定职责是部委败诉主要原因
根据一中院统计,国务院部委的实体败诉率为33.5%。新行政诉讼法实施一年来,一中院审理了912件部委当被告的行政诉讼案件,按照33.5%的实体败诉率,有305件是国务院部委败诉,而且这个败诉是实体判决败诉。
发布会当天,一中院公布了涉部委十大典型案件,其中部委胜诉和败诉的各占50%。记者发现,不履行法定职责是部委败诉的一个重要原因。譬如案例六是“华某诉国土资源部不履行信息公开法定职责案”,去年2月,华某向国土资源部申请公开三项内容:《关于申请对某市轨道交通4号线及支线建设用地进行预审的报告》(以下简称申请报告)、《关于某市轨道交通4号线及支线建设用地预审的初审意见》(以下简称初审意见)、《关于某市轨道交通4号线及支线建设用地预审意见的复函》。国土资源部告知华某:申请报告及初审意见是国土资源部在工作中获取的内部管理信息,不属于公开范围。花某不服,诉至一中院。国土资源部答辩认为,初审意见系下级行政机关制作,应由制作机关公开。
一中院经审理认为,政府信息公开条例第十七条规定,行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开。本案中,申请报告及初审意见均系国土资源部在作出对外具有法律效力的建设项目预审批复的程序中获取的信息,国土资源部作为获取机关,对前述信息具有公开义务。国土资源部以内部管理信息或者非本机关制作等为由拒绝向华某公开,缺乏事实及法律依据。因此,判决国土资源部败诉,并责令国土资源部对该部分的申请重新作出处理。
一中院认为,华某状告国土资源部案件具有这样的典型意义:行政机关在对外执法过程中获取的作为执法证据的信息,即使该信息本身系由其他行政机关制作,从处分执法证据的角度执法机关仍然具有处分权,因此同样负有公开义务。同时,该案也明确了对外执法过程中获取的证据不构成内部管理信息,明确对外执法证据的政府信息属性和公开义务机关,能够体现政府信息公开条例提高执法透明度的立法宗旨。
“典型案例八”也与部委不履行法定职责有关。去年8月,中国证监会收到余某提出的政府信息公开申请,申请公开“证监会给某上市公司发布的《行政许可项目审查一次反馈意见通知书》的信息”。证监会作出被诉信息告知书,告知余某所申请公开的信息为审查中的过程性信息,不属于应公开的政府信息。余某不服,诉至一中院。一中院判决证监会败诉,证监会上诉,北京市高级法院驳回上诉,维持原判。
一中院行政庭副庭长龙非说:“本案涉及过程性信息的判断问题。为保障行政机关履行职责的正常进行,维护行政管理秩序,处于行政机关审查、讨论过程中的信息,一般不属于应当公开的政府信息。但当相关行政程序已经完成,公开相关信息不会对最终的行政决策产生妨碍时,仍然应当予以公开。涉案信息是行政许可程序中证监会向某上市公司出具的正式审查反馈意见,行政许可程序结束后,该信息已不再处于审查过程中。而且根据相关规定,涉案信息目前已经属于上市公司依法应予披露的信息,不应简单以其属于过程性信息为由不予公开。”
除了部委实体败诉外,一中院还公布了一起部委程序败诉的典型案件。2013年7月,水利部水土保持监测中心(以下简称监测中心)主持召开技术评审会,对某煤业集团的矿井及选煤厂水土保持方案报告进行评审,水利部依据评审意见作出批复,基本同意该水土保持方案。煤业集团不服,向水利部申请行政复议。水利部经复议决定维持批复。煤业集团诉至一中院。一中院经审理认为,水利部作出的批复实体结论并无不当,但存在程序问题,即在受理水土保持方案审批申请之前,即已先行委托监测中心对该方案进行技术评审,与行政许可的一般程序相悖。考虑到上述程序问题并未影响到实体结论,也不属于剥夺当事人陈述、申辩权利之重大程序违法情形,故一中院依法认定为程序轻微违法,并依据新行政诉讼法的规定判决确认被诉批复违法。这是适用新行政诉讼法判决确认行政程序违法的典型案件。
